完善上海市实施《大气污染防治法》办法，根除大气污染源

    去年入秋以后全国众多城市的重霾污染警报此起彼伏，12月6日上海的AQI超过500，空气质量达严重污染程度。在本市不达标的天气中，PM_2.5为首要污染物的天数约占94.5%，而本市PM_2.5的污染源除了大家关注的石化、化工等工业及机动车船等废气排放外，扬尘也是一个不容忽视的来源。据统计，本市大气污染源中扬尘所产生的PM_2.5，几乎相当于本市300多万辆机动车和每年近300万艘次船舶所产生的PM_2.5的一半。

    就目前科学技术或生产工艺而言，还无法实现大面积根除PM_2.5的污染源，但有些污染，尤其是扬尘污染却是人为造成、并且是完全可以消除的，例如：

1，车辆扬尘污染。建筑施工、运输车辆在驶离建筑工地前进行冲洗的规定在市区执行得较好，郊区则大不如人意，很多施工、运输车辆根本不进行除泥除尘清洗就驶出工地，将大量泥土粉尘带上马路。

2，渣土散落污染。一些混凝土搅拌车的输送管上积存了大量混凝土,行驶途中一路掉泄；一些砂石、渣土运输车辆虽有上盖装置，但装载的内容物高度大大超过车辆后挡板水平，盖子根本合不上，渣土、泥块不时散落。尤其在郊区，运输车辆因道路通畅而一路奔驰，粉尘迎风飞扬，掉落的泥块没人清扫，雨淋日晒后变成大面积尘土。

    3，装修砸墙污染。2012年一年上海新建商品房销售面积939万平方米，其中90平方米以下的房屋约占40%，据此估算2013年约有近5万套新建商品房进行装修施工（未包括部分新建全装修住宅及旧房的第二次装潢施工）。装潢业内人士称，几乎每户装修都有砸墙作业，平均每户砸墙面积约5平方米，仅此一项作业一年就将产生渣土约45000吨，浪费人力物力可达1.2亿元。许多新入住的住宅区砸墙声震耳欲聋、渣土、水泥随地堆放，由于缺乏统一有效管理，其扬尘污染比房屋建造时更为严重。

     4，渣土堆场污染。一些单位随意在建设工地外堆放建筑垃圾、渣土；一些渣土堆场未采取围挡、遮盖、喷淋等措施，造成扬尘污染。还有一些堆场，建筑垃圾和生活垃圾混堆，有拾荒者为收集生活垃圾而不断翻动堆物，致使粉尘反复扬起。

上海市实施《中华人民共和国大气污染防治法》办法修正案（草案）规定，当大气达到重度或者严重污染时，有关排污单位停产、限产，停止易产生扬尘的作业活动。紧急时期采取减少污染物排放应急措施是完全必要与有效的，但这只是权宜之计，我们更应注重从源头抓起，建立根除污染源的长效机制，为此提出以下几点建议：

一、统一监管职能部门。上海市实施《大气污染防治法》办法修正案（草案）规定，本市建设、绿化市容、城管执法等行政主管部门根据各自职责，对扬尘污染大气实施监督管理。施工场地和施工车辆未采取有效防尘措施，致使大气环境受到污染的，由建设行政管理部门依照有关法律、法规处理。《上海市市容环境卫生管理条例》则规定，运输泥浆、渣土等的车船违反规定未采取密闭或者覆盖措施的，由城管执法部门责令限期改正。对产生泄漏、散落或者飞扬的，由公安交通管理部门责令停止行驶，由城管执法部门责令立即清除。以上两个法规就监督管理扬尘污染一项涉及三个职能部门，从执法的效率、成本与可行性考虑，建议扬尘监管职能统一由城管执法部门行使，可授权其组织专门监察队伍，对建筑工地与道路渣土运输车辆进行执法检查，及时发现问题记录在案，自主或会同有关部门发出整改通知或给予处罚处理。

二、鼓励公众参与监管。参照公安交通管理部门鼓励公众拍照取证举报交通违法、违规行为的做法，在扬尘监管方面也可鼓励公众对驶离建筑工地前不进行冲洗的工程、运输车辆、超载、上盖不严密乃至泄露的渣土运输车辆进行拍照取证，发送给有关部门。有关部门经查实后，对照片提供者予以一定奖励。建议上海市实施《大气污染防治法》办法修正案增加有关建立公众监督管理制度的条款，公众参与不仅能解决类似对污染源车辆取证难的问题，更有助于增强公众的环保责任心。

三、加大处罚违法力度。上海市实施《大气污染防治法》办法修正案（草案）规定，未采取有效扬尘防治措施，致使大气环境受到污染的，由依法行使监督管理权的部门依照有关法律、法规处理，未规定具体处罚金额。《上海市市容环境卫生管理条例》则规定，对未采取密闭或者覆盖措施、产生尘土泄漏、散落或者飞扬的，处三百元以上一万元以下罚款。应该说这样的处罚标准造成违法成本过低，例如车辆超载渣土所获得的利润就远高于可能受到的最高一万元的处罚金额，因而对违法行为没有威慑力。上海市实施《大气污染防治法》办法修正案（草案）对其它违法行为的处罚金额都做出规定，最低为500元、最高则达到100万元，建议该修正案也对未采取扬尘防治措施，污染大气环境的行为的处罚金额做出明确规定，并建议将该项处罚金额规定为一千元以上五万元以下，《上海市市容环境卫生管理条例》所规定的处罚金额则作相同的修改。

四、规定建筑施工排污费。国务院《排污费征收使用管理条例》规定，排污者使用国家规定强制检定的污染物排放自动监控仪器对污染物排放进行检测的，其监测数据作为核定污染物排放种类、数量的依据。向大气排放污染物的，按照排放污染物的种类、数量缴纳排污费。上海市实施《大气污染防治法》办法修正案（草案）规定，施工单位应当安装扬尘在线监测设施，在线监测相关信息应当纳入城市网络化管理网络，但未对缴纳排污费做出规定。为此，建议修正案规定施工建设单位应当按照监测的数据缴纳排污费。

五、完善相关行政法规。目前上海市房屋土地资源管理局规定，新建商品房住宅中全装修住宅面积所占比例中心城区应达到60%以上，其它地区应达到30%以上。建议政府逐步提高全装修住宅比例，最终达到澳大利亚、香港、日本等发达国家或地区商品住宅房100%全装修交付的水平。这对于减少房屋装修二次粉尘污染，节约能源，建设环保型绿色城市具有十分重要的现实意义。

此外，根据《上海市新建住宅交付使用许可规定》关于空调外机基座的规定，很多住宅立面建有独立的基座阳台，而不少业主为扩大房间面积，将该阳台与房间打通，基座阳台促使业主产生砸墙之念，还有房屋非承重隔离墙的墙体几乎也成为业主必砸之处。建议有关部门合理修改商品住宅的设计、验收标准或提出指导性意见，比如避免设计上述基座阳台，比如规定房屋非承重隔离墙的墙体可不砌，使业主能自由重组室内空间而无需砸墙，避免扬尘作业并产生建筑垃圾。